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杨宇立:基层政府不在基层的原因和后果

来源:中国竞彩网计算器 日期:2007/06/25|点击:21

“政府”作为政治学概念的资格,比作为经济学概念的资格老多了。政治实践所必备的妥协、宽容、灵活等要素要求一定比例的“难得糊涂”,但政治文明毕竟要坚持一批清晰可靠的原则和信念。“糊涂”用错了“剂量”就可能导致“一塌糊涂”的后果。

“基层政府”在中国朗朗上口,但在政府文件中却找不到它的位置,于是有基层政府究竟对应哪一级,它是否真正到达了基层的问题。近20年来,中国省级行政区划新增了海南、重庆,香港和澳门的级别更高,这有助于缩短当地百姓对权力距离的感觉。

2005年与1999年相比,中国地级行政区划从991个减少到了333个,缩减近2/3;乡镇、街道办从44800个减为41636个,减幅为7%。但同期中国人口还在增加。考虑到中央政府职能部委数从1982年一百个减至2002年29个,为什么自1996年开始,中国的市场经济日渐成熟,行政管理开支反而越跑越快,超过GDP增速近一倍。以1978年为基数,扣减掉通胀因素,2005年13.07亿人平摊的行政管理费应在110元左右,而不是实际的500.92元。看来,政府管理体制有些问题了,或者是老问题,或者是新挑战。简略分析如下。

第一,2005年中国每个基层政府平均管辖一万户居民,在技术上已不可能管好。1985年1月19日,邓小平回了一次家乡后对李鹏说,四川太大,不便管理,可以考虑分两个部分,一个以成都为中心,一个以重庆为中心。这说明中国政府也面临着管理幅度问题。目前上海的政户比例已接近3万户,一个基层政府平均要处置8.3万人的微观公共事务,公共服务只能搞“一刀切”。有些地方的政户比例竟然突破了4万户大关。如此高的政户比例肯定不利于人的全面发展。美国的政户比例大约为1千户,从无基层政府之说。

第二,农业社会生产、生活方式雷同会造成较低的政户比例,所以皇权可以不下乡,靠缙绅办乡里事。反正做官的读书人和落第的读书人都靠同一套经典儒术教出来。清乾隆以后,中国按6万人规模设县,“壮县”30万人。由于家庭人口多,估计县级政户比例为1万多户。中央政府设6部,县衙对口设6吏。如今中国政府体制极为介意“上下对口,左右协调”,试图变革者均丢了官帽。古代无所谓基层政府,现代基层政府依然高高在上,历史惯性使然。但是,与古代的熟人社会相比,现代城市居民连邻居都不认得,95%以上的居民不认得任何一位基层政府公务员。而公务员又用很多时间来开会,用一支笔和一张嘴来为居民服务。不这样做,又怎样做?

第三,社会主义响彻云霄的优越性在于集中力量办大事,对纪律和秩序的强调多于对每个人权利的尊重,有效处置微观公共事务恰逢其短。基层政府高高在上,本质上是政府体制要求采用宏观手段来处置微观公共事务,等于抱着电锯杀鸡,用拳头打跳蚤,行政成本必然很高。在民智开化的今天,对公共品合理合法的个性化要求滋多,选择性消费欲望益强,基层政府不在基层的弊端愈显突出。困扰政府和学界多年的“端起饭碗吃肉,放下筷子骂娘”现象之解,或许就出自政制上下雷同。

第四,中国是全球权力距离最长的国家,简单地加机构、设层次只会增加行政成本。根本的应对之道在于,重新检视地方及以下层次政府职能,给自治组织以“准政府组织”的名份。什么意思?简答:中央政府承担宏观经济调控职能,预算可以有赤字,你一个乡或街道办何来宏观经济职能?而中国绝大多数基层政府都违反了《预算法》,都有累累负债。大小政府职能雷同化犹如温水煮蛙,很容易煮掉公民的权利和义务平衡意识,扼杀群体的自治潜能,使人群易被煽动而不易被说服和妥协,逐渐丧失对微观“涉公”事务健全的判断力,遑论制度创新。

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